Ci-dessous le dossier complet du journal le Courrier des Maires.

Le Parlement a définitivement adopté, le 17 novembre 2010, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, après un ultime vote de l’Assemblée nationale. A l’exception des dispositions concernant la désignation des conseillers communautaires (ou métropolitains) et de celles relatives à la composition de l’organe délibérant et du bureau des EPCI à fiscalité propre, la réforme territoriale est d’application immédiate, y compris en Ile-de-France.

L’abaissement du seuil du scrutin de liste dans les communes de 500 habitants permettant notamment le fléchage des délégués communautaires en 2014 est prévu dans le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale non encore examiné par le Sénat.

I. Le volet intercommunal

II. Les conseillers territoriaux élus en 2014

III. Les financements croisés

IV. Répartition des compétences

I. Le volet intercommunal

Seul le volet intercommunal de la réforme a fait consensus, à droite comme à gauche. Certes, des regrets persistent, exprimés par les élus lors de la 21e convention de l’AdCF, à Dijon, à la mi-octobre 2010 : le nouveau statut prévu pour les métropoles a été vidé de sa substance selon eux. Le retour au statu quo sur les règles de majorité au sein de l’intercommunalité, pour la définition de l’intérêt communautaire ou encore pour les transferts de DGF et de fiscalité aux EPCI, est également jugé décevant.

Cependant, Daniel Delaveau, président de l’AdCF, a rappelé les motifs de satisfaction sur la réforme: – l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale d’ici à 2013 (même si l’AdCF souhaitait la date butoir de 2012);

– la création du schéma départemental de la coopération intercommunale;

– les nouvelles règles de composition des CDCI;

– la désignation directe des élus communautaires (fléchage sur les listes municipales en 2014 pour les élus au scrutin de liste);

– la création d’un schéma de mutualisation des services entre les communes et communautés.

1. Achèvement de la carte intercommunale

L’année 2011 sera une année capitale de transition pour les communes et leurs groupements. 2011 : recomposition des commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) au 1er trimestre et réalisation des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) d’ici au 31 décembre. Le projet de schéma est soumis par le préfet aux communes, EPCI et syndicats concernés qui doivent se prononcer dans les trois mois. Puis, le projet de schéma et les avis sont transmis à la CDCI, qui a quatre mois pour le modifier (à la majorité des 2/3 de ses membres). Le schéma est arrêté par le préfet et publié. Il est réactualisé tous les six ans. Toute création de syndicat devra être compatible avec le SDCI.

2012-2013 : le préfet peut initier par arrêté tout projet de création, de modification ou de fusion de communautés et de syndicats pour la mise en œuvre du schéma (y compris en l’absence ou en dehors du schéma, avec pouvoir d’amendement de la CDCI dans les trois mois). L’arrêté préfectoral est prononcé après accord de la moitié des conseils municipaux des communes concernées.

A défaut d’accord des communes et jusqu’au 30 juin 2013, le préfet dispose de pouvoirs exorbitants: il peut créer, modifier ou fusionner des communautés ou syndicats par décision motivée après avis de la CDCI (un mois).

Les délibérations concernant la répartition des sièges au sein des conseils communautaires (accord local ou règle proportionnelle) doivent intervenir avant le 30 juin 2013, année précédant le renouvellement général des conseils municipaux.

1er juin 2013 : achèvement de la carte intercommunale. A partir de cette date, le préfet peut rattacher une commune isolée ou créant une enclave ou une discontinuité territoriale à un groupement et passer outre le désaccord de la communauté de rattachement sauf si la CDCI s’est prononcée en faveur d’un autre projet.

A noter Les arrêtés de création ou de transformation d’un EPCI ou d’un syndicat pris entre le 14 juillet 1999 et la promulgation de la présente loi sont validés.

2. Le rôle clé de la commission départementale de coopération intercommunale

Une nouvelle élection des membres de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) devra intervenir dans les 3 mois suivant la promulgation de la loi. Les règles de composition de la CDCI sont modifiées : elle sera composée de 40% de maires, adjoints ou conseillers municipaux (et non plus 60%), 40% (et non plus 20%) de représentants d’EPCI, 5% de représentants de syndicats, 10% de représentants du conseil général et 5% du conseil régional. La CDCI sera associée étroitement à la définition du schéma départemental de coopération intercommunale, d’ici à la fin de l’année 2011. Elle peut être saisie par le préfet ou à la demande de 20% de ses membres de tout projet de création d’EPCI ou de modification de périmètre.

3. Trois nouveaux échelons

– Les métropoles regrouperont plusieurs communes formant un ensemble de 500 000 habitants (les 4 CU créées en 1966 peuvent obtenir ce statut), pour élaborer et conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social, afin d’améliorer la compétitivité et la cohésion. La métropole peut résulter d’une création ex-nihilo, d’une transformation d’EPCI à fiscalité propre préexistant, avec ou sans extension de périmètre, ou encore d’une fusion d’EPCI. L’initiative appartient aux communes, le cas échéant, au conseil communautaire, mais pas au préfet. La continuité territoriale entre les communes n’est pas exigée. La métropole se substitue aux EPCI inclus dans son périmètre. Le régime fiscal est aligné sur celui d’une CU.

A noter Conformément à la demande de l’Association des maires de France (AMF), les députés ont rétabli en deuxième lecture l’autonomie fiscale et financière des communes membres d’une métropole, ainsi que l’accord des 2/3 des membres du conseil métropolitain pour le transfert des équipements de proximité.

– Le pôle métropolitain regroupe des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants dont un de plus de 150.000 habitants (50.000 hab. dans les zones frontalières). La continuité territoriale entre les EPCI n’est pas exigée. Le pôle est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes fermés. Sa création peut être décidée par arrêté préfectoral. Le pôle a pour objet des actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l’innovation, de la recherche et de l’enseignement supérieur, de la culture d’aménagement de l’espace par la coordination des SCOT et le développement des infrastructures et des services de transport, afin de promouvoir un modèle de développement durable du pôle métropolitain et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire, ainsi que l’aménagement du territoire infradépartemental ou infrarégional.

– La commune nouvelle : elle pourra être créée en lieu et place de communes contigües, à la demande des conseils municipaux, d’un EPCI ou du préfet. La création d’une commune nouvelle nécessitera soit l’accord de tous les conseils municipaux des communes concernées, soit l’accord des électeurs de chacune de ces communes, consultés par référendum. Aucune commune ne pourra ainsi être intégrée sans son accord au sein de la commune nouvelle.

La commune nouvelle est substituée aux communes et, le cas échéant, à la communauté supprimée dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. C’est une collectivité territoriale soumise au même régime que les communes : elle dispose d’un conseil municipal et d’un maire. Sauf délibération contraire du conseil municipal de la commune nouvelle dans le délai de 6 mois après sa création, les anciennes communes deviennent des communes déléguées, jusqu’au prochain renouvellement municipal. Le maire délégué et le conseil de la commune déléguée disposent des mêmes prérogatives que le maire et le conseil d’arrondissement (type PLM). La commune nouvelle bénéficie de la fiscalité communale. Pendant douze ans, s’applique un régime d’intégration fiscal des quatre taxes directes locales. Elle perçoit les différentes parts de la dotation forfaitaire des communes et leurs dotations de péréquation.

4. La nouvelle gouvernance

Election des délégués des communes A partir de 2014, les EPCI à fiscalité propre sont administrés par un organe délibérant composé de délégués élus au suffrage universel direct dans le cadre de l’élection municipale pour toutes les communes dont le conseil est élu au scrutin de liste. L’abaissement du seuil du scrutin de liste dans les communes de 500 habitants est prévu dans le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale non encore examiné par le Sénat. Dans les autres communes (- de 500 hab.), les délégués sont élus par le conseil municipal en son sein.

A noter Jusqu’aux prochaines élections, les délégués sont désignés par le conseil municipal de chaque commune dans les conditions prévues pour l’élection des délégués entre deux renouvellements des conseils municipaux.

Composition de l’assemblée des communautés et métropoles – Dans les communautés de communes et d’agglomération, la répartition des sièges au sein des organes délibérants est fixée par accord des 2/3 des communes représentant la moitié de la population ou l’inverse. La répartition doit tenir compte de la population de chaque commune. Toutes les communes disposent au moins d’un siège et aucune n’en dispose de plus de la moitié. Le nombre de sièges total ne peut pas excéder de plus de 10% le nombre de sièges pouvant être attribué en fonction de la règle de la proportionnelle (tableau + un siège pour chaque commune dont la population est inférieure au quotient). S’il n’y a pas d’accord, c’est le système des communautés urbaines et des métropoles qui s’applique.

– Dans les communautés urbaines et les métropoles, le nombre des délégués est établi à partir d’un tableau. L’attribution des sièges de ce tableau se fait selon la règle de la proportionnelle à la plus forte moyenne, un siège étant ensuite attribué aux communes n’ayant pu bénéficier de cette répartition. Si une commune dispose de plus de la moitié des sièges, ceux-ci sont redistribués aux autres communes suivant la règle de la plus forte moyenne.

Attention Les délibérations concernant la répartition des sièges (accord local ou règle proportionnelle), doivent intervenir avant le 30 juin 2013, année précédant le renouvellement général des conseils municipaux.

Désignation de délégués suppléants Dans les communautés de communes et d’agglomération, si une commune n’a qu’un délégué, elle désigne, dans les mêmes conditions (selon le système du fléchage ou par le conseil municipal), un suppléant qui siège avec voix délibérative en l’absence du titulaire, s’il n’a pas donné procuration. Lorsque les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste, le délégué suppléant est de sexe opposé au titulaire.

Composition du bureau des EPCI Le nombre de vice-présidents est plafonné à 20% de l’effectif total de l’organe délibérant dans la limite de 15, ce nombre pouvant être porté à 4 dans les petites communautés.

A noter Les projets en cours ayant fait l’objet d’un arrêté de périmètre par le préfet avant la publication de la loi ne seront pas soumis à l’application des nouvelles règles sur la composition des organes délibérants.

Inéligibilité Les directeurs de cabinet d’un président d’EPCI à fiscalité propre et les directeurs de services d’un EPCI à fiscalité propre, ayant exercé leurs fonctions depuis moins de six mois, ne peuvent être élus conseiller municipal dans les communes situées dans le ressort de l’EPCI.

5. Transferts de compétences communes-EPCI

Alors que le projet de loi comportait à l’origine des dispositions intéressantes pour clarifier les responsabilités au sein du bloc communes-communauté, les évolutions des débats parlementaires ont privilégié le statu quo sur les conditions de transfert de nouvelles compétences statutaires et les modalités de définition de l’intérêt communautaire. Ainsi, comme le souhaitait l’AMF, la procédure de transfert et d’exercice de la police du stationnement et de la circulation ainsi que celle relative à la sécurité des manifestations culturelles et sportives dans les établissements communautaires ne changent pas: le transfert est facultatif, il est décidé à l’unanimité des maires (sauf dans les communautés urbaines), et il s’exerce par arrêtés conjoints.

Police spéciale La seule évolution notable concerne l’exercice, par le président de l’EPCI, des pouvoirs de police spéciale relatifs à des compétences transférées lui permettant de réglementer l’assainissement, l’élimination des déchets ainsi que le stationnement des gens du voyage. Sous réserve que les maires ne s’y opposent pas dans leur commune. En effet, dans le délai de 6 mois après l’élection du président de la communauté (ou un an après le vote de la loi), les maires peuvent s’opposer – individuellement – au transfert de leurs pouvoirs de police. Dans ce cas (et pendant le même délai de 6 mois), le président peut refuser le transfert automatique des pouvoirs de police spécial à son profit lorsque celui-ci n’émane pas de l’ensemble des maires des communes membres.

6. Les finances intercommunales Comme sur les compétences, les associations de maires se sont employées à encadrer les transferts financiers et fiscaux des communes vers les EPCI en les subordonnant à un accord unanime des conseils municipaux concernés.

Unification de la DGF à l’échelle intercommunale Sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres, la communauté peut percevoir en lieu et place des communes membres le montant de leur dotation globale de fonctionnement (DGF). Dans ce cas, elle met en place une dotation de reversement, dont le montant versé à chaque commune est fixé par le conseil à la majorité de 2/3 des suffrages exprimés. Il est calculé en tenant compte prioritairement : – de l’écart entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de l’EPCI, – et de l’insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l’EPCI. Cette dotation de reversement constitue une dépense obligatoire.

Unification de la fiscalité directe La communauté et ses communes membres peuvent décider, sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres, de procéder à l’unification de l’un ou de plusieurs des impôts directs suivants: – la taxe d’habitation, – la taxe foncière sur les propriétés bâties, – la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Pour chaque taxe dont l’unification est décidée, le taux est voté par le conseil communautaire dans les mêmes conditions (et limites) que celles applicables aux communes. La 1ère année, le taux « unique » de TFB et de TFPNB ne peut dépasser le taux moyen pondéré constaté l’année précédente. S’agissant de la taxe d’habitation, celui-ci ne peut dépasser le taux moyen harmonisé des communes membres, constaté l’année précédente.

Si l’EPCI perçoit une fiscalité additionnelle l’année précédant celle de l’unification, le taux moyen est majoré du taux de la taxe additionnelle perçue par l’EPCI l’année précédente. S’applique une période de lissage des taux dans chaque commune de 10 ans maximum, en fonction de l’écart entre les taux.

A noter Les députés ont rétabli une disposition qui prévoit que les maires des communes membres d’un EPCI sont informés chaque année, lors de la communication du rapport d’activité avant le 30 septembre, de l’utilisation des crédits de l’EPCI sur leur territoire.

Mutualisation La réforme territoriale régularise les conventions de mise à disposition de services. Le transfert de compétences d’une commune à un EPCI entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en oeuvre. Les communes peuvent conserver tout ou partie des services oeuvrant dans les domaines transférés. Elles disposent d’un délai d’un an pour se mettre en conformité. Les mises à disposition de services peuvent également se faire de l’EPCI vers les communes, lorsqu’elles présentent un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services. Une communauté et ses communes membres peuvent se doter de services communs par convention. Une communauté peut se doter de biens qu’elle partage avec ses communes membres dans le cadre d’un règlement de mise à disposition. L’année qui suit son élection, le président de la communauté établit un rapport sur la mutualisation et un projet de schéma à mettre en oeuvre pendant la durée du mandat.

II. Les conseillers territoriaux élus en 2014!!!

La loi du 16 février 2010 organise la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux en mars 2014. Elle écourte les mandats des conseillers généraux et régionaux qui cèderont leur place aux conseillers territoriaux. Le mandat des conseillers régionaux élus les 14 et 21 mars 2010 est donc de quatre ans, et celui des conseillers généraux qui seront élus les 20 et 27 mars 2011 sera de trois ans. La réforme territoriale organise l’élection et la répartition des conseillers territoriaux.

Mode d’élection. Détenteurs d’un mandat unique, les conseillers territoriaux appelés à siéger dès 2014 dans les assemblées régionale et départementale seront élus pour six ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, dans le cadre de cantons redécoupés. Le gouvernement a écarté l’instauration d’une dose de proportionnelle réclamée par les centristes. Le seuil pour se maintenir au second tour est fixé à 12,5% des inscrits. Le mode d’élection est le principal point d’achoppement de la réforme et devait être au centre des discussions de la Commission mixte paritaire sur la réforme prévue le 3 novembre.

Répartition. Le gouvernement a présenté un tableau de répartition de 3.471 conseillers territoriaux, par régions et départements, contre 6.000 conseillers généraux et régionaux aujourd’hui.

Parité. Pour favoriser la parité, le suppléant du conseiller territorial devra être du sexe opposé. Le financement public des partis politiques sera modulé en fonction du respect de la parité des candidatures aux élections territoriales.

III. Les financements croisés

Le texte limite les financements croisés. Il pose le principe d’une «participation minimale du maître d’ouvrage» au financement d’une opération d’investissement et celui du «non-cumul des subventions» du département et de la région à un projet communal ou intercommunal.

Participation des départements et des régions Le département peut contribuer au financement des opérations de maîtrise d’ouvrage des communes et de leurs groupements, la contribution de la région se limitant aux opérations d’envergure régionale.

Les délibérations du département et de la région accordant une subvention font état de l’ensemble des subventions accordées au projet. Ces collectivités sont tenues d’annexer à leur compte administratif un état récapitulatif des subventions aux communes (objet, montant, rapport montant/population).

Encadrement Toute collectivité territoriale (ou groupement) maître d’ouvrage assure une participation minimale au financement d’une opération d’investissement. Le seuil minimal de participation est fixé à 20 % du montant total des financements publics. Un décret en Conseil d’Etat précisera les modalités d’application de cet article qui entrera en vigueur le 1er janvier 2012.

Attention Par dérogation et quelle que soit la taille des collectivités, ces dispositions ne s’appliquent pas aux investissements engagés dans le cadre du programme national de rénovation urbaine. Des dérogations sont également prévues pour les opérations de rénovation de monuments protégés et celles destinées à réparer les dégâts causés par des calamités publiques.

Non-cumul A compter du 1er janvier 2015, à défaut d’adoption d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services entre la région et les départements, aucun projet ne peut bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement et de fonctionnement du département et de la région, sauf ceux des communes de moins de 3500 habitants ou des communautés de moins de 50 000 habitants.

Attention Cette disposition n’est pas applicable aux subventions de fonctionnement accordées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme (quelle que soit la population des communes ou des EPCI), ni au-delà de 2015 si un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services a été adopté dans la région concernée.

IV. Répartition des compétences

Les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif, sauf lorsque la loi prévoit, à titre exceptionnel, qu’une compétence est partagée entre plusieurs collectivités territoriales. C’est le cas des compétences en matière de tourisme, de culture et de sport qui demeurent partagées entre les communes, les départements et les régions.

Une collectivité peut déléguer à une collectivité d’une autre catégorie (ou à un EPCI à fiscalité propre) une compétence dont elle est attributaire, exclusive ou partagée, par convention d’objectifs et pour une durée limitée.

La réforme prévoit une spécialisation des compétences des départements et des régions. Ces collectivités peuvent néanmoins se saisir, par délibération spécialement motivée, de « tout objet d’intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique ». Dans les six mois suivant l’élection des conseillers territoriaux (lire encadré ci-dessous), le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux peuvent élaborer conjointement un schéma d’organisation des compétences (qui fixe les délégations de compétences, l’organisation des interventions financières de la région et des départements en matière d’investissements et de fonctionnement) et de mutualisation des services.

Les dispositions relatives aux compétences entrent en vigueur le 1er janvier 2015. Elles devront faire l’objet d’une évaluation après 3 ans d’application et de propositions de mesures d’adaptation nécessaire le cas échéant.